Verhandlungsverfahren: Ablauf, Zulässigkeit und was Bieter nicht verhandeln können

Die bisherige Wertgrenze für die Verhandlungsvergabe bei Landesauftraggebern in Nordrhein-Westfalen: 100.000 € netto, mit oder ohne Teilnahmewettbewerb. Ab dem 1. Oktober 2026 reicht sie für Liefer- und Dienstleistungen mit Teilnahmewettbewerb bis zum jeweils geltenden EU-Schwellenwert — so ein Erlass des Finanzministeriums NRW vom 21. September 2026, als vorläufige Verwaltungsvorschrift. Oberhalb dieser Schwelle bleibt das Verhandlungsverfahren eine Ausnahme, die einen Grund aus § 14 VgV braucht.

Was ist ein Verhandlungsverfahren?

§ 119 Abs. 5 GWB definiert es so: „Das Verhandlungsverfahren ist ein Verfahren, bei dem sich der öffentliche Auftraggeber mit oder ohne Teilnahmewettbewerb an ausgewählte Unternehmen wendet, um mit einem oder mehreren dieser Unternehmen über die Angebote zu verhandeln.“ Es ist eine von fünf Verfahrensarten oberhalb der EU-Schwellenwerte (§ 14 Abs. 1 VgV); den Überblick über alle fünf gibt der Beitrag Vergabeverfahren erklärt.

Den Unterschied macht das Verb. Für das offene Verfahren stellt § 15 Abs. 5 VgV klar: „Verhandlungen, insbesondere über Änderungen der Angebote oder Preise, sind unzulässig.“ Im Verhandlungsverfahren verhandelt der Auftraggeber über Erst- und Folgeangebote, „mit dem Ziel, die Angebote inhaltlich zu verbessern“ (§ 17 Abs. 10 VgV). Unterhalb der Schwellenwerte heißt das Gegenstück Verhandlungsvergabe (§ 12 UVgO).

Wann ist das Verhandlungsverfahren zulässig?

Frei wählen darf der Auftraggeber oberhalb der Schwellenwerte nur zwischen offenem und nicht offenem Verfahren (§ 119 Abs. 2 GWB). Die anderen Verfahrensarten stehen nur zur Verfügung, „soweit dies durch gesetzliche Bestimmungen oder nach den Absätzen 3 und 4 gestattet ist“ (§ 14 Abs. 2 Satz 2 VgV). Das gilt für beide Varianten: Auch das Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb braucht einen Grund.

Mit Teilnahmewettbewerb nennt § 14 Abs. 3 VgV fünf Gründe:

• verfügbare Lösungen müssen erst angepasst werden (Nr. 1),
• der Auftrag umfasst konzeptionelle oder innovative Lösungen (Nr. 2),
• Art, Komplexität, rechtlicher oder finanzieller Rahmen oder Risiken lassen keine Vergabe ohne vorherige Verhandlungen zu (Nr. 3),
• die Leistung lässt sich nicht mit ausreichender Genauigkeit über Normen oder technische Referenzen beschreiben (Nr. 4),
• ein offenes oder nicht offenes Verfahren brachte keine ordnungsgemäßen oder nur unannehmbare Angebote (Nr. 5).

Ein innovatives IT-Vorhaben oder ein komplexes Projekt ohne eindeutige Spezifikation entspricht inhaltlich den Nummern 2 bis 4.

Ohne Teilnahmewettbewerb sind die Gründe enger. § 14 Abs. 4 VgV zählt neun auf, darunter: Ein offenes oder nicht offenes Verfahren brachte keine oder keine geeigneten Angebote oder Teilnahmeanträge, und die ursprünglichen Bedingungen des Auftrags werden nicht grundlegend geändert (Nr. 1), nur ein bestimmtes Unternehmen kann den Auftrag erbringen, etwa aus technischen Gründen oder wegen ausschließlicher Rechte, in diesen beiden Fällen nur, wenn es keine vernünftige Alternative oder Ersatzlösung gibt und der mangelnde Wettbewerb nicht das Ergebnis einer künstlichen Einschränkung der Auftragsvergabeparameter ist (Nr. 2, Abs. 6), oder äußerst dringliche, zwingende Gründe im Zusammenhang mit Ereignissen, die der Auftraggeber nicht voraussehen konnte, lassen die Mindestfristen nicht zu, und die Umstände sind ihm nicht zuzurechnen (Nr. 3).

Am Katalog hat das Vergabebeschleunigungsgesetz, in Kraft seit dem 1. Juli 2026, nichts geändert; § 14 VgV blieb unberührt.

Verhandlungsverfahren nach einer gescheiterten Ausschreibung

Ist ein offenes oder nicht offenes Verfahren gescheitert, öffnet die VgV zwei Wege. Einen Automatismus gibt es nicht: Der Auftraggeber kann sie gehen, er muss nicht.

• Nur nicht ordnungsgemäße oder unannehmbare Angebote (§ 14 Abs. 3 Nr. 5 VgV): Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb. Ohne Teilnahmewettbewerb nur, wenn der Auftraggeber alle geeigneten Unternehmen einbezieht, die form- und fristgerechte Angebote abgegeben haben.
• Keine oder keine geeigneten Angebote oder Teilnahmeanträge (§ 14 Abs. 4 Nr. 1 VgV): Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb, „sofern die ursprünglichen Bedingungen des Auftrags nicht grundlegend geändert werden“.

Unterhalb der Schwellenwerte nennt § 8 Abs. 4 Nr. 4 UVgO einen eigenen Grund: wenn „nach Aufhebung einer Öffentlichen oder Beschränkten Ausschreibung eine Wiederholung kein wirtschaftliches Ergebnis verspricht“.

Wie läuft ein Verhandlungsverfahren ab?

Mit Teilnahmewettbewerb

1. Bekanntmachung. Der Auftraggeber fordert eine unbeschränkte Anzahl von Unternehmen öffentlich zu Teilnahmeanträgen auf (§ 17 Abs. 1 VgV). Die Bekanntmachung nennt, mit welchen Unterlagen die Eignung zu belegen ist und wann (§ 48 Abs. 1 VgV), bei einer Begrenzung auch Kriterien und Mindestzahl (§ 51 Abs. 1 VgV).
2. Teilnahmeantrag. Jedes interessierte Unternehmen kann einen stellen und übermittelt damit die geforderten Eignungsunterlagen. Teilnahmefrist: mindestens 30 Tage, bei Dringlichkeit mindestens 15 (§ 17 Abs. 2 und 3 VgV).
3. Auswahl. Ein Erstangebot einreichen kann nur, wer aufgefordert wird (§ 17 Abs. 4 VgV). Begrenzt der Auftraggeber die Zahl, darf die vorgesehene Mindestzahl nicht niedriger als drei sein (§ 51 Abs. 2 VgV). Unternehmen, die sich nicht beworben haben, dürfen auch dann nicht zugelassen werden, wenn weniger geeignete Bewerber übrig bleiben als vorgesehen (§ 51 Abs. 3 VgV).
4. Erstangebot. Frist mindestens 30 Tage (§ 17 Abs. 6 VgV), um fünf Tage verkürzbar, wenn der Auftraggeber die elektronische Übermittlung akzeptiert (Abs. 9), bei Dringlichkeit mindestens zehn Tage (Abs. 8). Außer obersten Bundesbehörden können Auftraggeber sie auch einvernehmlich festlegen, wenn alle Bewerber dieselbe Frist erhalten; sonst gelten mindestens zehn Tage (Abs. 7).
5. Verhandlung. Hat er es sich vorbehalten, kann der Auftraggeber schon auf ein Erstangebot den Zuschlag erteilen, ohne zu verhandeln (§ 17 Abs. 11 VgV). Hat er darauf hingewiesen, kann er in Phasen verhandeln und die Zahl der Angebote anhand der Zuschlagskriterien verringern (Abs. 12).
6. Endgültige Angebote. Zum Abschluss setzt er eine einheitliche Frist, prüft, ob die endgültigen Angebote die Mindestanforderungen erfüllen, und entscheidet nach den Zuschlagskriterien (§ 17 Abs. 14 VgV).
7. Wartefrist. Nach der Vorabinformation darf der Vertrag erst nach 15 Kalendertagen geschlossen werden, bei elektronischem Versand oder Fax nach zehn (§ 134 Abs. 2 GWB).

Ohne Teilnahmewettbewerb

Die öffentliche Aufforderung entfällt; der Auftraggeber fordert die von ihm ausgewählten Unternehmen direkt zum Erstangebot auf (§ 17 Abs. 5 Satz 1 VgV). Eine Mindestzahl nennt § 17 VgV für diese Variante nicht. Seit dem 1. Juli 2026 steht in Satz 2: Der Auftraggeber „soll zwischen den Unternehmen, die zur Abgabe eines Erstangebots aufgefordert werden, wechseln und in geeigneten Fällen junge sowie kleine und mittlere Unternehmen zur Angebotsabgabe auffordern“. Eine Begründung ist nicht erforderlich — ein Anspruch auf Einladung folgt daraus nicht.

Die 30-Tage-Frist gilt hier nicht; die Angebotsfrist muss Komplexität und Ausarbeitungszeit angemessen berücksichtigen (§ 20 Abs. 1 VgV). Bei äußerster Dringlichkeit ist keine Mindestfrist zu beachten (§ 17 Abs. 15 VgV). Ist das Verfahren wegen besonderer Dringlichkeit gerechtfertigt, entfällt die Informations- und Wartepflicht (§ 134 Abs. 3 Nr. 1 GWB).

Worüber verhandelt wird — und worüber nicht

Verhandelt wird über das Angebot, nicht über die Spielregeln. Erlaubt sind Verhandlungen „über den gesamten Angebotsinhalt“, ausgenommen die in den Vergabeunterlagen festgelegten Mindestanforderungen und Zuschlagskriterien; über die endgültigen Angebote wird nicht mehr verhandelt (§ 17 Abs. 10 VgV). Der Preis gehört zum Angebotsinhalt.

Ändert der Auftraggeber die Leistungsbeschreibung, unterrichtet er alle verbliebenen Bieter in Textform und gibt ihnen ausreichend Zeit für Anpassungen; Mindestanforderungen und Zuschlagskriterien sind davon ausgenommen (§ 17 Abs. 13 VgV). Dieselbe Vorschrift verlangt Gleichbehandlung. Vertrauliches darf er nur mit Zustimmung des Bieters weitergeben, bezogen auf bestimmte Informationen, nicht allgemein.

Verhandlungsvergabe unterhalb der EU-Schwellenwerte

Die UVgO gilt erst, wenn Bund oder Land sie per Anwendungsbefehl in Kraft setzen. Maßgeblich ist die Regelung, die für den jeweiligen Auftraggeber gilt.

Das Muster wiederholt sich: Frei wählbar sind nur Öffentliche Ausschreibung und Beschränkte Ausschreibung mit Teilnahmewettbewerb (§ 8 Abs. 2 UVgO). Die Verhandlungsvergabe braucht einen von 17 Gründen aus § 8 Abs. 4 UVgO, anders als oberhalb in einem einzigen Katalog für beide Varianten. Nr. 17 lässt eine Wertgrenze zu, die ein Bundes- oder Landesministerium durch Ausführungsbestimmungen festlegt. Hier setzt der NRW-Erlass für Landesauftraggeber an.

Mit Teilnahmewettbewerb gelten die Regeln der Beschränkten Ausschreibung mit Teilnahmewettbewerb entsprechend (§ 12 Abs. 1 UVgO): öffentliche Aufforderung zu Teilnahmeanträgen, Auswahl, Aufforderung zum Angebot. Wird die Zahl begrenzt, darf die Mindestzahl nicht niedriger als drei sein (§ 36 Abs. 2 UVgO).

Ohne Teilnahmewettbewerb fordert der Auftraggeber „mehrere, grundsätzlich mindestens drei Unternehmen“ auf und soll zwischen ihnen wechseln (§ 12 Abs. 2 UVgO). In den Fällen des § 8 Abs. 4 Nr. 9 bis 14 UVgO darf es auch nur eines sein (§ 12 Abs. 3). Ab 25.000 € netto informiert er nach der Vergabe drei Monate lang über den Auftrag (§ 30 Abs. 1 UVgO).

Für beide Varianten gilt: Feste Tagesfristen gibt es nicht, nur angemessene und für alle gleiche Fristen (§ 13 UVgO). Verhandelt wird über den gesamten Angebotsinhalt außer Mindestanforderungen und Zuschlagskriterien; über die endgültigen Angebote nicht mehr (§ 12 Abs. 4 und 6 UVgO).

Was gilt ab dem 1. Oktober 2026 für Landesauftraggeber in NRW?

Das Finanzministerium NRW hat mit Erlass vom 21. September 2026 vorläufige Verwaltungsvorschriften zu § 55 der Landeshaushaltsordnung bekannt gegeben, anzuwenden „vorläufig ab dem 1. Oktober 2026“. Sie richten sich an Auftraggeber, „die zur Beachtung der Landeshaushaltsordnung verpflichtet sind“, also an die Landesverwaltung. Für Liefer- und Dienstleistungen heißt das:

• Mit Teilnahmewettbewerb ist die Verhandlungsvergabe „bis zum jeweils geltenden EU-Schwellenwert zulässig“. Vorher lag die Wertgrenze bei 100.000 € netto, mit oder ohne Teilnahmewettbewerb.
• Ohne Teilnahmewettbewerb bleibt es bei bis zu 100.000 € netto; darüber sind die Gründe für den Verzicht zu dokumentieren, sofern ein Wettbewerb möglich wäre.
• Aufzufordern sind mindestens drei geeignete Unternehmen, „regelmäßig auch kleine und mittlere Unternehmen in angemessenem Umfang“.

Welcher EU-Schwellenwert gilt, hängt vom Auftraggeber ab: 2026 und 2027 sind es für Liefer- und Dienstleistungen 140.000 € netto bei zentralen Regierungsbehörden und 216.000 € netto bei subzentralen Auftraggebern (Vergabe-Schwellenwerte 2026).

Für Landesauftraggeber in NRW wird die Verhandlungsvergabe mit Teilnahmewettbewerb ab dem 1. Oktober 2026 vorläufig zur Frage des Auftragswerts, bis zum EU-Schwellenwert. Oberhalb bleibt das Verhandlungsverfahren eine Frage der Begründung.

Den Anlass nennt das Ministerium selbst: § 30 des Haushaltsgrundsätzegesetzes legt seit dem 1. Juli 2026 „nun auch die Verhandlungsvergabe (Liefer- und Dienstleistungen) … jeweils mit Teilnahmewettbewerb als grundsätzliche Verfahrensarten“ fest.

Für die Kommunen gilt der Erlass nicht. Gemeinden in NRW vergeben unterhalb der EU-Schwellenwerte seit dem 1. Januar 2026 nach den Grundsätzen des § 75a der Gemeindeordnung, vorbehaltlich anderweitiger Rechtsvorschriften; Einschränkungen dürfen sie nur per Satzung erlassen. Die Regeln können also von Kommune zu Kommune verschieden sein.

Für Bieter aus IT, Beratung und Dienstleistung steigt die Wertgrenze bei Landesauftraggebern in NRW rechnerisch von 100.000 € auf den EU-Schwellenwert, genau in der Variante mit öffentlicher Aufforderung. Wie viele Landesvergaben künftig so laufen, lässt sich nicht beziffern. Zum Angebot kommt dort in der Regel nur, wer den Teilnahmewettbewerb rechtzeitig gesehen und einen Antrag gestellt hat.

Wo es für Bieter kritisch wird

Keine Rangliste, nur Stellen, an denen die Vorschriften wenig Spielraum lassen:

• Teilnahmefrist: Wer sich nicht beworben hat, kommt nicht nachträglich dazu (§ 51 Abs. 3 VgV).
• Eignungsunterlagen: Verlangt die Bekanntmachung sie mit dem Teilnahmeantrag, sind sie dort zu übermitteln (§ 17 Abs. 1, § 48 Abs. 1 VgV).
• Erstangebot: Bei vorbehaltenem Zuschlag ohne Verhandlung kann es das letzte sein (§ 17 Abs. 11 VgV, § 12 Abs. 4 UVgO).
• Phasen: Ausgeschieden wird anhand der vorgegebenen Zuschlagskriterien (§ 17 Abs. 12 VgV).
• Rügen oberhalb der Schwellenwerte: § 160 Abs. 3 GWB knüpft an zehn Kalendertage ab Erkennen eines Verstoßes an, bei Verstößen, die aus der Bekanntmachung erkennbar sind, an den Ablauf der Bewerbungs- oder Angebotsfrist.

Verhandlung und Angebot bleiben die Arbeit Ihres Teams. Davor steht in jedem Verfahren mit Teilnahmewettbewerb ein Schritt: die Bekanntmachung finden, solange die Teilnahmefrist läuft, und entscheiden, ob sich ein Antrag lohnt (mehr dazu: Öffentliche Ausschreibungen finden).

Dieser Beitrag gibt einen allgemeinen Überblick und ersetzt keine Rechtsberatung im Einzelfall. Maßgeblich sind die zum Zeitpunkt Ihres Verfahrens geltenden Vorschriften, im Unterschwellenbereich zusätzlich die Vorgaben des jeweiligen Landes und Auftraggebers.

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